京沪加入抢人大战 户籍改革覆盖普通劳动者更重要

3月21日，北京市人社局发布《北京市引进人才管理办法(试行)》，正式提出“用多种方式不拘一格地为市行政区域内各类创新主体引进紧缺急需人才”。3月26日，上海市举行人才工作大会，《上海加快实施人才高峰工程行动方案》出台。北京和上海的加入，意味着这场蔓延自2017年的城市人才争夺战进入了新的高潮。

  “目前北京和上海的加入，在某种程度上是被迫的。从去年甚至前年开始，二线城市加大力度地抢夺人才，比如南京只要40岁以下、本科学历就可以落户，西安在今年前三个月落户15万人左右。这种情况下，北京和上海不得不加入。”中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王智勇向时代周报记者表示。

  城市纷纷降低落户门槛以吸引人才，然而，城市人才争夺战的背后，不只关乎人才的何去何从—人才流动能否成为撬动户籍制度改革的杠杆，最终实现人口自由流动?这在中国人口老龄化趋势加剧，第一次人口红利逐渐消失的背景下显得尤其迫切。

  瞄准高层次人才

  2018年的城市人才争夺战中，西安的表现尤其抢眼。3月23日，西安市宣布“面向全国在校大学生仅凭学生证和身份证可在线落户大西安”的举措，据报道，仅宣布当日，西安共迁入落户人口8050人，截至25日凌晨，3天共迁入落户人口15552人。

  鞋合不合适只有脚知道。片面利用政策、福利、高薪、潜力等手段抢来的大学生，有多少人能真正化身为城市及企业发展所需的人才?大学生不完全等于人才，抢到人才也并不意味着能人尽其才。中国人民公安大学教授王太元指出，现在全国好多城市出台人才政策，很多只是在抢人，并不一定是抢人才。最明显的例子就是，不少城市目前的迁入户籍主要是以大学生为主，引进人才入户的数量相对较少，有城市入户的引进人才，还不到新增落户总数的1/10。

  根据国家新型城镇化要求，作为超大城市，应该限制常住人口快速增长。相比之下，京、沪的英雄帖，发给的是高层次的海外华人人才。

  《北京市引进人才管理办法(试行)》提出，人才引进将围绕北京“四个中心”的战略定位，除科技领域顶尖人才外，还包括创新创业团队、文化创意、国际交往中心建设、金融、教育科学研究和医疗卫生健康等专业的人才—涵盖的领域之广，映射出北京求贤若渴的迫切心情。《管理办法》明确指出，引进人才无产权房屋的，可在聘用单位的集体户或聘用单位所在区人才公共服务机构的集体户办理落户。引进人才的配偶和未成年子女可随调随迁。由于在京集体户买房后可以将户口迁移到住房名下，这对于一些人才来说，取得北京户籍有了新的渠道。

  3月26日公布的《上海加快实施人才高峰工程行动方案》则提出，对宇宙起源与天体观测、光子科学与技术、大数据等13个领域的高峰人才，给予其“本人及其家属、核心团队成员及其家属可以直接办理本市户籍”等**政策。上海市委书记李强指出，加快构建具有全球竞争力的人才制度体系，努力建设世界一流的人才发展环境，让上海成为天下英才最向往的地方之一。

  覆盖普通劳动者更重要

  “这种对人才进行界定的做法会造成落户的差别化，扩大人与人在享受公共服务上的差距。如果将权利与身份挂钩，会让未来人口结构中低技能劳动力不足，而且公共服务现在有歧视倾向而不是均等化，长期会对城市发展不利。”针对城市人才争夺战，上海交通大学安泰经管学院特聘教授陆铭曾对时代周报记者表达过他的担忧。

  而在西南财经大学经济与管理研究所副教授张吉鹏看来，推进户籍制度改革，更重要的是覆盖到普通劳动者。

  这方面，珠三角地区的改革步伐走得较快。

  今年2月15日，东莞市人民政府办公室正式印发《东莞市推动非户籍人口在城市落户实施方案》。方案提出，取消积分制落户政策，只要在东莞市参加城镇社会保险满5年且办理居住证满5年，即。此前实行的积分制落户方案中，学历、房产等指标往往占据较高比重，而新方案全面放宽落户限制，包括在城镇就业居住5年以上的人口、举家迁徙的农业转移人口、新生代农民工等8类重点群体。根据新方案，“十三五”期间，东莞将努力实现50万左右非户籍人口落户。

  同在珠三角地区的中山市起步更早。今年1月23日，中山市出台《推动非户籍人口在城市落户实施方案》，除了已取消的积分落户政策外，亮点在于调整了合法稳定居住就业入户政策，规定在中山市连续居住满3年、连续参加社会保险满3年并有自有住房的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可申请落户;在中山市连续居住满5年、连续参加社会保险满5年，没有自有住房但有合法稳定住所的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可申请落户。

  东莞和中山等地降低落户门槛，是在国家推进新型城镇化建设的背景下进行的。日前，国家发改委印发了《2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，提出全面放宽城市落户条件，继续落实1亿非户籍人口在城市落户方案，其中，2018年实现进城落户1300万人。然而，该文件亦提到，超大城市和特大城市应区分城区、新区和所辖市县，制定差别化落户条件，探索搭建区域间转积分和转户籍通道。

  可见，超大城市如北京，短期内的户籍政策并不会出现过多松动。“北京、上海这些一线城市，对于户籍放开一直非常谨慎，有相应的人口规模上限。短期内放开户籍并不现实，这些城市求发展最有可能是通过改变人口结构，在北京则体现为‘一进一出’：北京在去年疏解了一些普通劳动者，同时今年允许高技术人才或者投资者入户，向他们打开了绿色通道。”王智勇对时代周报记者分析道。

  公共配套难题待解

  户籍改革的难点在于，一纸户籍绑定的是教育、医疗、社保、保障性住房等公共服务，由于这些服务以行政区划为单位提供，大规模外来人口在当地落户，势必会大幅度增加当地政府公共服务的投入。王智勇向时代周报记者分析道：“新增一个人，不仅是人落户，还要提供一系列社会保障，这取决于当地财政。上海财政实力非常雄厚，可以把崇明岛的农业户口直接转化为非农户口，直接纳入城市体系，但这即使对中等城市，财政压力也会非常大。”

  2017年，西安的“抢人”政策在西部地区亦表现不俗，新迁落户人口总计25万余人，然而常住人口增长相对户籍人口增长并不明显。原因除了部分新增户籍人口早已属于常住人口外，当地就业机会和城市配套等因素亦影响其实际的吸纳人口能力。“常住人口增多，主要还是取决于当地产业结构是否推动经济发展，是否有丰富的就业机会，西部城市总体与东部城市相比，它的产业结构提供的就业机会相对有限。”王智勇分析称。

  就业机会等公共资源有限，在人才争夺中，体现为实际吸纳人才的能力不足，然而，从更广泛的背景来看，在人的城镇化中，农业转移人口市民化则意味着动了城市人口的奶酪，有限的资源使户改面临尴尬。国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令曾在财新网撰文，分析称当前户籍改革面临着新尴尬，即“城市政府和农民两头都不热”。城市方面，户改主要针对本省市户籍农民工，持有居住证不等于能真正落户，外来农民工的落户门槛依然很高，同时城市居民亦担心农民工市民化会摊分教育等社会资源。而农民亦可能因为土地权益等问题不愿到城里落户。户籍改革由此陷入窘境。

  城市资源有限，因此城镇化不止意味着农民工市民化，农村亦须内生造血。《2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》提出，要构建农村一、二、三产业融合发展体系，创建国家农村产业融合发展示范园和先导区，发展农产品加工流通、农村休闲旅游养老、“互联网+”现代农业和设施农业。

  王智勇认为，政策思路其实是把农民变成类似于产业工人，充分利用“互联网+”等手段，使农村不只局限于发展第一产业，还可以发展旅游观光，民宿等二、三产业。“农村农民落户这块问题倒不是很大，我觉得农民落户的主要目标人群，还是那些已经长期在城市打工的人，把这些人稳定下来，才是城镇化最主要的部分之一。”王智勇说道。