地铁申建指标总体趋严，人口标准有所放宽

时隔15年后，国务院办公厅首度调整了修建地铁和轻轨的标准。

国务院办公厅13日发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(下称《意见》)，提出严格建设申报条件。城市轨道交通系统，除有轨电车外均应纳入城市轨道交通建设规划并履行报批程序。

对比15年前的《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知(国办发[2003]81号)》(下称81号文)，申建地铁的三个重要指标中，GDP、地方财政一般预算收入均有大幅度提高，是原来的三倍。人口标准仍是300万，似乎变化不大，其实有着很大不同。81号文所称的人口是“城区人口”，而今年新公布的《意见》中，人口标准是“市区常住人口”，两者的定义发生了很大的变化。

先来说说什么是城区人口。根据国务院2014年11月发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区是指“市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域”，市辖区内的农村地带不计入城区范畴。

因此，城区人口并不等于市区人口，总体上说，城区人口要明显小于市区人口。以武汉为例，2017年市区人口达1089万，但市辖区内仍有大量的农业地带和农业人口。按照住建部数据，2016年武汉城区人口只有706万。

在我国，市区即是市辖区的概念，范围大于城区。因此此次地铁申建标准的修改，在GDP、地方财政一般预算收入大幅提高的同时，人口标准则有所放宽。

人口标准的修改，一方面在于，目前城区人口的定义较窄，统计难度较大。目前住建部每年出版的《中国城市建设统计年鉴》，是对各大城市城区人口的最为详细的统计。但即便如此，由于各地的统计口径问题，准确度也存在较大问题。部分城市的城区人口数据与实际发展存在一定的偏差。

另一方面，城区人口的数据，与很多城市发展的现状、市民出行的实际需求出现背离。按照城区的定义，指的是区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。但随着城市的扩张，大量的城中村、近郊区的村落等非居民委员会所辖区域，早已与城市连为一体，是城市整体功能的一部分。这些名义上的农村地带，有大量的二三产业和人口，与农业本身有着质的区别，这些地方同样有着巨大的出行需求。

同时，在近几年大城市的扩张过程中，为了疏解中心城区，引导中心城区向周围扩散，通过打造城市轨道交通，在很大程度上改变了城市的空间布局和结构形态。

《中国轨道交通行业发展报告(2017))》认为，在未来的城市发展进程中，城市空间布局模式将从过去的“摊大饼式”外延发展逐渐走向以轨道交通线为轴的纵深发展，轨道交通将引导人口和经济的发展方向。土地开发将沿轨道交通线依次展开，发展到一定程度后，“珠链式”开发的土地将转化成为区域性的经济带。

广东体改研究会副会长彭澎对第一财经分析，随着轨道交通的发展，大大缩短了郊区与中心区的时空距离，让人们住到郊区更方便。“轨道交通的发展让这种跳跃式的、珠链式发展成为现实。”

将城区人口标准改为市区常住人口，也能更好促进中心城市与周边城乡一体、城乡统筹发展的理念。尤其是，一些中心城市周边新撤县(市)设区的区域，通过加快城市轨道交通的建设，加速实现与主城区一体化发展，更好地融入到主城区。中心城区对周边地区的带动辐射作用增加明显。

以广州各区为例，以2007-2016年为周期计算，黄埔(并区后)常住人口增长数字最高，10年间增长了75万人;其次是白云区，增长了67万人;排名第三的是南沙区，共增长了48万人。而中心老城区越秀、荔湾增长较为缓慢。

杭州市统计局的数据显示，2017年老城区(上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、名胜区)常住人口307.3万人，增幅仅为0.5%，远低于全市;周边地区(滨江区、经开区、大江东、萧山区、余杭区、富阳区、临安区)常住人口达516.8万人，增幅达到5.2%，是杭州常住人口增长的主要区域。

目前，我国城市的竞争越来越体现为城市群和大都市圈之间的竞争。近年来，不少中心城市通过将辖下周边县市撤县设区，做大做强中心城区。例如在近几年经济发展较快的二线城市福州，去年9月，其辖内县级市长乐撤市设区获批，福州市区人口规模超过300万人。

通过撤县(市)改区，通过城市轨道交通建设，把城市平台做大，城市容量就会增加很多。这也是很多二线城市、新一线城市目前的一个重要发展方向。